光明日報:拆除小水電,何須“一刀切”

【字體:      】     打印     2021-08-24 18:36      

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陜西省佛坪耖家莊水電站是椒溪河上最重要的防洪骨幹工程。光明圖片

西藏大古水電站 新華社發

  【生態話題】

  小水電在我國是指裝機容量在5萬千瓦以下的水電站,是國際公認的清潔可再生能源、中小村鎮防洪灌溉供水和中小河流水資源綜合利用的重要基礎設施。聯合國一直在呼籲,發展中國家要充分認識小水電在改善民生、保護環境方面的獨特優勢。

  小水電在我國的綠色低碳發展、脫貧攻堅等方面一直髮揮著積極作用。然而,由於行業發展的歷史跨度大、部分早年建設的小水電規劃設計不夠科學、運行管理不夠完善,造成局部河段減水脫流。此外,部分小水電站設施也在陳舊老化。因此,2018年,水利部、國家發改委和生態環境部開始清理整治小水電行業,明確要求“分類整治、一站一策”(分退出、保留、整改三類)。

  在長江經濟帶2020年確定的整治方案中,需拆除的小水電數量僅佔總量的14%,絕大部分是保留和整改。但筆者近期觀察到,部分省區卻改變方案,一些地方小水電拆除比例甚至高達近100%,且這種“一刀切”拆除的做法正擴大到長江經濟帶以外的其他省區,由此産生的新問題和隱患風險不能忽視,亟須高度重視。

1.既不利於防洪又無益於“雙碳”

  從水利角度看,“一刀切”拆除小水電首先將給防洪減災埋下嚴重的安全隱患。水庫大壩是現代社會必不可少的重要基礎設施,而水電站只是水庫大壩的副産品。水庫蓄水的同時也蓄積了大量勢能,放水過程中若不進行消能,必然影響水庫大壩和下游岸坡的穩固安全。而水電站利用水流落差發電,是實現消能、保護水庫大壩安全的最有效手段。

  目前,部分地區保留水庫大壩卻拆掉水電站的做法,既不會恢復河流原貌,又將水庫置於容易垮壩潰壩的高風險中。因為,水庫大壩泄洪道的設計只能用於短時泄洪,不能長期開啟。拆除水電站,導致水庫放水無法再經過水電站消能,只能從泄洪道帶著巨大能量“飛流直下”,使得大壩的運行調度完全脫離了設計工況,泄洪道一直處於非正常運行模式下。有些大壩僅僅持續一年多時間,就出現了壩基混凝土剝落、鋼筋裸露、邊坡混凝土墻沖毀等嚴重安全問題。2019年8月被拆除水電站後的湖南張家界長潭河、茶庵、茶林河、木龍灘等水庫即是例證。此外,沒有了水電站,大壩的日常安全巡檢維護、泄洪閘門的電源供給、水庫的精準調度、防汛物資的及時補充等防汛基礎保障工作也受到了影響。可以説,長此以往,後患無窮。

  從環保角度看,“一刀切”拆除小水電也不利於“碳達峰碳中和”目標的落實。“雙碳”目標下,我國可再生能源將走上電力主場。據業內測算,2030年我國風電、光電發展目標實現後,還將有1萬億千瓦時的電量缺口。而小水電佔我國水能資源總量的1/5,其發電和減排的貢獻不可忽視。根據估算,我國水電開發程度若從目前的不到44%增至發達國家平均80%的水平,就能滿足2030年的電量缺口需求。

  同時,在儲能蓄能方面,小水電也有重要意義。風電、光電發展規模越大,對電網儲能要求就越高。統計顯示,全球儲能項目絕大多數都以抽水蓄能為主要方式。歐美國家風光電項目的快速增長以及靈活的電網建設,都是以優先和充分開發水電為基礎。最近,國際能源署發佈特別報告,強調“全球能源轉型不應‘遺忘’水電”。然而,目前抽水蓄能在我國電網中佔比僅為1.43%,而發展大型抽水蓄能又受到廠址資源稀缺的制約。許多小水電可以改造成分佈式的抽水蓄能電站,成為靈活電網的重要支撐。此外,當前小水電在資源潛力尚未充分開發的情況下就在部分地區被“一刀切”拆除,使這些本已實現了電力“碳達峰”的地區反而要靠增加煤電來解決缺電和電網穩定問題,與“雙碳”目標無疑背道而馳。

2.易引發法理、經濟和社會問題

  從鄉村振興的角度看,水電站是農村的重要水利基礎設施。水法、電力法、可再生能源法及近年來黨中央國務院的一系列文件,都明確支持農村開發水能資源。

  當前,一些地區將小水電與違法採挖、亂搭亂建等並列,以“違法違規”為由強制拆除的現象,帶來一系列法理問題:一是部門規章、地方性法規超越了國家法律。很多小水電是在自然保護區、濕地公園等劃定前建設的,一些地方依據部門規章、地方性法規就否定依水法、行政許可法、環境影響評價法審批建設的水電站合法性,是下位法否定上位法。二是“嚴重破壞生態環境”的認定不規範。小水電是否嚴重破壞生態環境,須按國家規定由專業機構進行評估鑒定。目前有很多並不在自然保護區核心區和緩衝區、環評論證和環保驗收都合格甚至被水利部評定為“綠色小水電”的電站,也被認為是“嚴重破壞生態環境”而遭到強制拆除。

  此外,為解決自然保護區劃定與人民生産生活存在嚴重矛盾的問題,避免合法的水利水電工程被大面積拆除,2020年自然資源部71號文件明確規定:“自然保護區原核心區和原緩衝區,自然保護區設立之前就存在的合法水利水電等設施,可調整為一般控制區。”但現實中,這一文件精神並未有效落實,部分保護區的邊界劃定仍不合理。

  客觀上看,我國小水電所在地區大多是剛摘帽的國家級貧困縣,水電是當地經濟、就業的重要支柱,且大多數是地方政府按國家政策招商引資的重點項目。“小水電”一旦被“一刀切”式拆除,將對地方市縣財政收入造成較大影響。特別是履行了審批核準和驗收手續、符合行政許可法、環境影響評價法等法律法規的水電站,行政許可還未到期時就被強制拆除,需要大量資金補償,再加上大壩後續防洪安保、維護養護還需大筆支出,這些都給地方財政帶來很大壓力。同時,電站在資産賠償、職工安置、銀行貸款等都未落實的情況下就被強拆,也容易引發社會問題。

  還應看到,水電將河流破壞性動能轉化為電能,是避免水土流失、減少滑坡泥石流等地質災害的有效手段。很多偏遠山區正是得益於小水電開發才擺脫了山洪頻發、衝房毀田的困境,經濟社會發展才有了基礎保障,而“一刀切”拆除小水電會大大降低當地抵禦地質災害的能力,使因災致貧、因災返貧的風險增加。

3.科學整治小水電必須有的放矢

  從科學的角度看,水電站既不消耗水,也不污染水。部分小水電所在河道出現減水脫流現象,並非一定是小水電的固有缺陷,還可能存在自然氣候地理和運行管理不善等多重原因。如今,這些問題通過技術改造和加強管理均可以解決。

  今年7月22日,《黨中央國務院關於新時代推動中部地區高質量發展的意見》發佈,再次明確“要因地制宜發展綠色小水電”。當前整治小水電行業確有必要,但須防止從過去的“重建輕管”變成“一拆了之”。為此,筆者提出以下四點建議:

  應有的放矢地解決部分電站的生態不良影響。目前,小水電行業已全面完成“生態流量泄放”的技術改造,並建立了實時在線監測管理系統,以確保在滿足河道生態流量之後才能發電。原本坡降陡、除了雨季就很難存住水的河道,反而因為有了水電站蓄豐補枯,顯著提高了水源涵養能力。小水電整治應以科學確定、嚴格監管“生態流量”為重點,儘快建立生態電價制度。

  已拆除的壩後渠道電站應儘快復工復産。保留大壩卻拆除水電站的做法有違科學規律。目前失去水電站消能的水庫大壩,有的庫容高達上億立方米,有的壩下一兩公里就是村莊學校,一旦水庫垮壩潰壩,後果不堪設想。當下正值汛期,須儘快讓大壩回到正常運行狀態,從根本上消除重大安全隱患。

  拆除水電站前應做好系統工程的評估論證。水電是兼具多重社會效益的系統工程,在發達國家拆除一個水電站所需的可行性評估論證,甚至不比建設一個電站少,為的就是防止巨大的資源浪費。迄今為止,國內外還沒有大壩集中退出、水電站集中拆除的先例。拆除電站有哪些風險,拆除後如何修復生態,對局部電網及當地防洪、供水、灌溉、交通有哪些影響,都須經相關領域的權威專家深入研究論證,確保整改方案經得起歷史和實踐檢驗。

  確須退出的小水電站應確保補償及時到位。依法審批建設的水電站,沒有補償就強制拆除,不符合民法典和行政許可法的規定。據筆者了解,目前許多電站在未明確是否有補償的情況下就被拆除,少數有補償協議的電站也一直未能落實補償資金。針對這一問題,應考慮水電站資産評估價值及未來經營期限內的預期收益,給予退出類小水電公平合理的補償。

  (作者:王亦楠,係北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、國務院發展研究中心研究員)

作者:    責編: 瑤薇
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