解讀:激發市場活力 加快重大水利工程建設

——水利部規劃計劃司常務副司長汪安南解讀《關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》

【字體:      】     打印     2015-04-01      

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  日前,國家發展改革委、財政部和水利部聯合出臺《關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》的出臺有什麼背景?明確了哪些優惠扶持政策?如何確保防洪、供水、糧食安全等公益性目標?記者日前採訪了水利部規劃計劃司常務副司長汪安南。

  問:請您介紹一下《意見》出臺的背景和意義。

  答:水利是國民經濟和社會發展的重要基礎設施,具有很強的公益性,且投資規模大、建設週期長、盈利能力弱,主要以政府投資為主,社會資本參與程度較低,目前不足水利總投資的20%。近年來,為了加快水利改革發展,拓寬水利投融資渠道,促進經濟持續健康發展,國家出臺了一些吸引社會資本參與水利建設的政策措施。2010年,國務院頒布《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》,明確提出吸引民間資本投資建設農田水利、跨流域調水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目。2012年,水利部印發了鼓勵和引導民間資本參與農田水利和水土保持工程建設兩個實施細則。但這些政策文件原則性表述較多,特別是投資補助、財政貼息、價格機制等配套政策還不夠細化,在實際操作中難以使社會資本有明確的收益預期,社會資本進入水利領域的意願總體不強。

  黨的十八屆三中全會以來,黨中央、國務院對深化投資體制改革、鼓勵社會資本發展做出新的部署,對吸引社會資本參與水利建設提出了新的要求。2014年3月,習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上就保障水安全發表重要講話,提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針,特別強調保障水安全要堅持政府作用和市場機制兩隻手協同發力。5月,李克強總理主持召開國務院第48次常務會議,研究部署加快推進節水供水重大水利工程建設,提出要建立政府和市場有機結合的機制,鼓勵和吸引社會資本參與工程建設和管理。11月,國務院印發了《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》,選擇生態環保、農業水利、市政、交通、能源、信息、社會事業等領域,重點就吸引社會資本特別是民間資本參與,提出了一系列改革措施。

  按照黨中央、國務院的部署和要求,今年3月,國家發展改革委、財政部和水利部制定印發了《關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》。《意見》的印發實施,對於建立公平開放透明的市場規則,營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境,激發市場主體活力和潛力,建立健全水利投入資金多渠道籌措機制,加快重大水利工程建設,提高水利管理效率和服務水平,加快完善水安全保障體系,支撐經濟社會可持續發展,具有重要意義。

  問:《意見》對社會資本參與建設運營的水利工程範圍有沒有限制?有哪些參與方式?

  答:《意見》明確了社會資本參與範圍和方式。一是拓寬社會資本進入領域。目前,國家現行法律法規和政策文件對社會資本進入水利領域沒有明確限制,只是在外商投資産業目錄中,對外商投資流域控制性樞紐工程有需由中方控股的限制。按照“法不禁市場即可為”的原則,《意見》明確,除法律、法規、規章特殊規定的情形外,重大水利工程建設運營一律向社會資本開放。只要是社會資本,包括符合條件的各類國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業,以及其他投資、經營主體願意投入的重大水利工程,原則上應優先考慮由社會資本參與建設和運營。但綜合水利樞紐、大城市供排水管網的建設經營需按規定由中方控股。二是合理確定項目參與方式。水利是公共基礎設施,既可以由政府直接提供,也可以通過向社會購買服務的方式提供。《意見》提出建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制,鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目,可通過與經營性較強項目組合開發、按流域統一規劃實施等方式,吸引社會資本參與。

  問:《意見》明確了哪些優惠和扶持政策?

  答:水利具有公益性和投資規模大、建設週期長、盈利能力弱等特點,單純依靠自身收益難以吸引社會資本進入。針對這一問題,《意見》重點從政府投資引導、財政補貼、價格機制等方面提出了優惠和扶持措施。一是充分發揮政府投資的引導帶動作用。《意見》提出重大水利工程建設投入,原則上按功能、效益進行合理分攤和籌措,並按規定安排政府投資。公益性部分政府投入形成的資産歸政府所有,同時可按規定不參與生産經營收益分配。為更好帶動民間資本、金融機構和大型國有企業等參與水利建設,《意見》提出鼓勵發展支持重大水利工程的投資基金,政府可以通過認購基金份額、直接注資等方式予以支持。二是完善項目財政補貼管理。針對承擔一定公益性任務、項目收入不能覆蓋成本和收益,但社會效益較好的政府和社會資本合作(PPP)重大水利項目,《意見》提出政府可對工程維修養護和管護經費等給予適當補貼。財政補貼的規模和方式要以項目運營績效評價結果為依據,綜合考慮産品或服務價格、建設成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定、動態調整,並以適當方式向社會公示公開。三是完善價格形成機制。針對目前水利工程供水等價格水平偏低,不能補償供水成本費用,更難以體現資源稀缺性和市場供求關係等問題,《意見》提出完善主要由市場決定價格的機制,對社會資本參與的重大水利工程供水、發電等産品價格,探索實行由項目投資經營主體與用戶協商定價。需要由政府制定價格的,既要考慮社會資本的合理回報,又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等因素;價格調整不到位時,地方政府可根據實際情況安排財政性資金,對運營單位進行合理補償。四是發揮政策性金融作用。考慮為水利工程建設提供長期穩定、相對低成本的資金支持,增強水利工程融資能力,《意見》提出加大重大水利工程信貸支持力度,完善貼息政策。允許水利建設貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入等作為還款來源,允許以水利、水電等資産作為合法抵押擔保物。五是推進水權制度改革。借鑒內蒙古等地方的水權改革經驗,《意見》提出積極探索多種形式的水權交易流轉方式,鼓勵開展地區間、用水戶間的水權交易,允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求,通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和節約保護。此外,《意見》明確了稅收、建設用地等方面的有關優惠政策,以提高社會資本投入重大水利工程的積極性。

  問:如何規範社會資本投資主體行為,確保防洪、供水和糧食安全等公益性目標?

  答:社會資本具有逐利性和不穩定性等特點,在經營過程中為追求自身經濟利益最大化,可能産生與防洪安全、供水安全、糧食安全、生態安全等公益性目標的背離,對水利公共服務質量造成不利影響。《意見》從完善法人治理結構和履行投資經營權利義務兩個方面提出要求,進一步規範社會資本投資主體行為,保障重大水利工程功能發揮和安全運行。一是完善法人治理結構。《意見》要求項目投資經營主體應依法完善企業法人治理結構,健全和規範企業運行管理、産品和服務質量控制、財務、用工等管理制度,不斷提高企業經營管理和服務水平。二是認真履行投資經營權利義務。《意見》要求項目投資經營主體應嚴格執行基本建設程序,落實項目法人責任制、招標投資標制、建設監理制和合同管理制,對項目的質量、安全、進度和投資管理負總責。要建立健全質量安全管理體系和工程維修養護機制,按照協議約定的期限、數量、質量和標準提供産品或服務,依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任和義務,服從國家防汛抗旱、水資源統一調度。

  問:吸引社會資本參與重大水利工程建設運營,應如何組織實施?

  答:吸引社會資本投入重大水利工程建設運營,政府必須加強服務與監管,以提高社會資本參與水平和效率,保障社會資本合法權益和社會公共利益。《意見》重點從加強信息公開、加快項目審核審批、落實應急預案和完善退出機制等方面提出了具體措施。一是加強信息公開。《意見》明確要求發展改革、財政、水利等部門要及時向社會公開發佈水利規劃、行業政策、技術標準、建設項目等信息,保障社會資本投資主體及時享有相關信息。加強項目前期論證、徵地移民、建設管理等方面的協調和指導,為工程建設和運營創造良好條件。二是加快項目審核審批。《意見》提出建立健全重大水利項目審批部際協調機制,優化審核審批流程,創新審核審批方式,開闢綠色通道,加快審核審批進度。對於法律、法規沒有明確規定作為項目審批前置條件的行政審批事項,一律放在審批後、開工前完成。三是落實應急預案。為預防和應對水利公共服務突發公共事件,《意見》提出在發生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時,政府可採取應急管制措施。四是完善退出機制。為避免和降低社會資本退出的不利影響,維護社會資本的合法權益,保證公共利益不受侵害,《意見》提出政府有關部門應建立健全社會資本退出機制,在嚴格清産核資、落實項目資産處理和建設與運行後續方案的情況下,允許社會資本退出,妥善做好項目移交接管,確保水利工程的順利實施和持續安全運行。

  《意見》明確,各地要結合本地區實際情況,抓緊制訂鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的具體實施辦法和配套政策措施。因地制宜選擇一批項目開展試點示範,國家發展改革委、財政部、水利部將選擇一批項目作為國家層面聯絡的試點,加強跟蹤指導,及時總結經驗,推動完善相關政策,發揮示範帶動作用,爭取儘快探索形成可複製、可推廣的經驗。同時,要搞好宣傳引導,為社會資本參與工程建設運營營造良好社會環境和輿論氛圍。

  來源:中國水利報 記者 陳萌 2015年3月31日

  相關鏈結:圖説:一張圖看懂社會資本如何參與重大水利工程建設運營

作者:    責編: 魏永靜
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