松遼水系保護機制的實踐與探索

【字體:      】     打印     2017-01-03 09:52      

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  松遼流域地處我國東北,是重要的工業基地、糧食基地,人均、畝均水資源量分別為全國的2/3和1/3,水資源與經濟發展呈逆向分佈,水資源開發利用與節約保護矛盾突出。1949—1978年,東北經濟增長迅速,但污染排放給江河水質帶來嚴重問題。1978年,經國務院批准成立松花江水系保護領導小組,1986年擴大為松遼水系保護領導小組。吉、黑、遼、內蒙古四省區人民政府和水利部松遼委負責同志任正副組長,成員由四省區環保廳、水利廳和松遼流域水資源保護局負責同志組成,辦公室設在松遼流域水資源保護局。松遼水系保護管理機制曾被有關部委及環保組織譽為“松遼管理模式”。

  一、松遼水系保護事業的實踐歷程

  38年來,領導小組立足於流域水資源分佈不均、用水效率不高、水質達標率低、生態基流滿足程度低的實際,憑藉流域與區域相結合、部門之間相協作的管理優勢,為保護水資源、改善水環境、修復水生態發揮了不可替代的作用。一是形成了健全的水系保護規劃和法規體系。編制了流域綜合規劃、水資源保護規劃等10余項綜合規劃和專項規劃,完成了重要江河湖泊水功能區劃。制定多項水系保護法規、制度和標準,出臺涉及水功能區、入河排污口等多項規章制度。二是不斷強化水資源保護各項措施。科學核定水域納污能力,提出限制排污總量意見。嚴格入河排污口設置審批,開展入河排污口監控。推動水源地安全保障達標建設,重要水源地水質達標率穩中有升。建立覆蓋省市縣三級考核指標體系,Ⅰ類~Ⅲ類水體比例由21世紀初的33%提高到70%。三是大力開展流域水污染防治。開展排污企業治理行動,分六批治理項目277項。開展專項治理和研究,有效控制了松花江甲基汞污染。推進集中處理工程建設,廢污水排放由21世紀初的80億噸下降到60億噸。建立完善水污染風險預警防控體系,妥善應對了松花江重大水污染事件。四是積極推進水生態文明建設。大力開展水生態文明試點城市和河湖水系連通建設。指導省區開展生態文明示範創建活動和生態水系建設,促進長白山保護、大小興安嶺生態功能區建設和遼河干流治理。多次組織實施扎龍、向海兩個重要濕地生態補水。五是建立了較為完善的水資源保護監測體系。持續加強地表水、地下水、水源地、入河排污口和水生態監測,監測斷面由20世紀80年代的300多個提高到1800多個。

  二、“松遼管理模式”的經驗探索

  領導小組是在四省區政府領導下,由流域機構牽頭,各省區涉水部門參加的流域水資源保護與水污染防治協調性組織。其工作特點是:堅持流域與區域相結合,既考慮流域,又兼顧區域;堅持區域與區域相契合,既相互協調,又相互促進;堅持行業之間相聯合,既職能互補,又聯手共事;堅持部門之間相配合,既工作銜接,又協作行動。水系保護工作經驗包括:一是堅持問題導向,在解決突出問題、落實重點任務上下功夫,發揮了領導小組的“指導”作用。二是注重跨界協調,在兼顧各方利益、促進整體均衡上做文章,發揮了領導小組的“統籌”作用。三是強化合力治污,在實行嚴格管理、開展綜合治理上出實招,發揮了領導小組的“促進”作用。四是推進民主協商,在共謀保護大事、協同促進發展上搭平臺,發揮了領導小組的“協調”作用。

  三、松遼水系保護機制的啟示

  一是解決複雜的水污染問題,需要水系保護機制為平臺。當前,水污染問題與水資源短缺和水生態損害相互交織,形勢依然嚴峻。目前的體制在水資源保護和水污染防治中發揮了積極作用,但鋻於各部門在開展水資源保護和水污染防治中,存在各管理體系協調、匹配和銜接的不足,區域之間、部門之間在結合上存在“兩張皮”現象。解決水污染問題是一個複雜的系統工程,需要堅持問題導向,立足流域尺度,著眼于地方、部門、行業間的協調、協作,形成一個統一有機的整體。建立流域機構牽頭、各省級涉水部門參加的水污染防治協作機制,補充現行管理體制的不足,這正是松遼水系保護機制建立並保持多年運行的根本所在。

  二是實現流域水資源水量和水質統一管理,需要水系保護機制為基礎。水資源保護是以維護水生態系統的良性循環為基本出發點,統籌考慮水量和水質的目標和需求,進行水量和水質綜合保護。多年來,各流域機構始終在探索水系保護模式,並建立了相應工作機制,對流域水資源保護和水污染防治起到了促進作用。水系保護機制符合水資源管理客觀規律,體現了水資源科學管理要求,有效銜接了用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度和污染物排放總量控制制度,促進形成了調控水資源和水環境承載能力的整體優勢,積極推動了流域水資源保護和水污染防治統籌結合,在一定程度上實現了流域水量和水質統一管理。

  三是發揮水系保護機製作用,需要流域機構為支撐。《中華人民共和國水法》規定,我國實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制,流域機構在所管轄範圍內行使法律、行政法規規定的和水利部授予的水資源管理和監督職責。在法律法規框架下看,流域機構是水系保護機制的重要組成部分。目前七大流域探索建立的流域協調機制、辦事機構均設在流域機構。在水系保護實踐中,流域機構充當組織者和推動者的角色,協調上下游、左右岸、干支流關係,妥善處理各方利益,充分發揮流域整體性、區域協調性、管理權威性等重要作用。從實踐結果看,由流域機構搭建的水系保護平臺,加大了水資源保護和水污染防治協商、協調、協作力度。在這一平臺上,各省區政府和各部門主觀能動性進一步加強,能夠跳出自身局限,互相支持,有效推進流域水資源、水環境、水生態與經濟社會發展相協調。

  四是水系保護機制需要進一步改革創新。流域管理體制改革是生態文明體制改革和深化水利改革的重要環節和組成部分。建立流域機構牽頭、各省級涉水部門參加的流域水污染防治協作機制,是未來流域管理體制改革的方向。水系保護機制經過多年探索和實踐,逐步發展成熟,但距離新形勢、新要求還有差距。目前,國家還沒有水系保護方面相關政策,各部門在水系保護中銜接不夠緊密,協調不夠到位,統籌力度還需加強,流域機構在水資源保護和水污染防治中的監管和約束力不足。今後,需進一步完善水系保護制度體系,不斷強化涉水部門合作協作意識和力度。有關部門需要加強對水系工作支持和指導,使流域機構在水系保護中發揮更大作用,繼續完善公共決策、風險協同、專家諮詢等方面的設計和安排,適應法治化、市場化環境下的流域水系綜合管理和保護事業發展的需要。

作者:    責編: 楊非
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